Функции законов государственного управления

2. Основные законы, закономерности и принципы государственного и муниципального управления.

Под закономерностью понимаются наиболее устойчиво действующие причинно-следственные связи изучаемых явлений. Эту же сущность выражает и закон. К закономерностям государственного и муниципального управления относятся: — единство методов и основных функций социального управления на всех уровнях гос. и мун. управления; — единство общих и частных функций гос. и мун. управления и образуемых на основе их реализации процессов управления на каждом уровне управления; — оптимальное соотношение централизации и децентрализации полномочий органов гос. и мун. управления. В литературе по госуправлению разделяют законы госуправления на законы функционирования и законы развития. К первым относится закон оптимального дополнения и уравновешивания гос полномочий полномочиями органов общественного самоуправления. Ко вторым – закон нарастающей демократизации и закон неравномерности развития и конфликтности. Эти законы свойственны любому демократическому государству, в котором проявляется действие закона участия граждан в гос. и мун. управлении

Под принципами гос. и мун. управления понимаются объективные основы, на которых базируются структура и процесс управления и в которых абстрагированы закономерности построения, функционирования и совершенствования управления

Принципы управления разделяются на: А) общие, частные и организационно-технологические; Б) обеспечивающие функционирование объекта управления и обеспечивающие развитие и совершенствование управляемой системы

Общие принципы управления (действуют в любой сфере управления, на любом уровне и в любой период становления системы управления): — принцип объективности (научности) предполагает целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления на основе познания и использования закономерностей и развития в интересах обеспечения оптимального функционирования системы управления

— принцип системности основан на рассмотрении объекта управления как единого целого, состоящего из отдельных элементов, которые связаны между собой таким образом, что изменение свойств одного или нескольких из них влечет изменение других элементов или системы в целом. Чтобы управлять целым, надо раскрыть его сущность, состав, структуру, функции, интегративные факторы, коммуникацию с внешней средой, историю развития

— Принцип комплексности позволяет проводить исследования и оценки, экспертизу принимаемых решений и позиций разных отраслей знания и разнопланового опыта, обеспечивая их взаимное согласование и интеграцию

— Конкретно-исторический принцип предполагает исследование возникновения, формирования и развития управленческих проблем в хронологической последовательности, с учетом влияющих на них факторов и условий. Например, в организации можно выделить несколько стадий жизненного цикла: зарождение, ускорение роста, замедление роста, спад. В связи с различиями целей управления на разных стадиях используют различные методы, соответствующие конкретным условиям управления. — Принцип состязательности. Состязание, соперничество — это коренные свойства, признанные атрибуты всей живой природы и общества. Состязания принизывают всю историю общества. — Принцип главного звена – это отыскание из множества задач основной задачи, решение которой позволяет решить весь комплекс — ов управления. К частным принципам управления, сфера действий которых локальна, относятся принципы управления отдельными фирмами и организациями

К организационно-технологическим принципам управления относятся принципы: — сочетание централизма и децентрализма; — единоначалия и коллегиальности; — приоритет общего над частным; — единство федерального, регионального и местного управления

К принципам, обеспечивающим функционирование объекта управления относятся: — принцип правовой защищенности управленческого решения; — принцип оптимизации управления; — принцип делегирования полномочий; — принцип соответствия; — принцип автоматического замещения отсутствующего

К принципам, обеспечивающим развитие и совершенствование управляемой системы, относят: — принцип первого руководителя; — принцип одноразового ввода информации; — принцип новых задач; — принцип повышения квалификации персонала. К общим принципам государственного и муниципального управления относятся: верховенство Конституции РФ, народовластья, ответственности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, разделение властей, федерализма, сочетание централизации и децентрализации управления, гласности, законности, двойного подчинения, сочетание единоначалия и коллегиальности, делегирования полномочий, и т. д.

club-energy.ru

Законы управления

Законы управления представляют собой установленные теоретическим или эмпирическим способом и логически обоснованные зависимости между целями управленческой деятельности и методами их достижения.

Согласно сложившейся практике законы управления принято делить на три основные группы: К первой группе относятся общие (объективные)законы управления. Объективными законами управления принято считать законы, свойственные управлению в целом и выражающие зависимости, формирующиеся независимо от воли отдельных субъектов.

Во вторую группу входят частные, или субъективные, законы управления, посредством применения которых можно в значительной степени повысить эффективность функционирования системы управления в целом, а также ее отдельных элементов и звеньев. К числу субъективных законов управления относятся закон изменения функций управления, закон сокращения числа ступеней управления, закон распространенности контроля.

И, наконец, к третьей группе целесообразно отнести законы, не связанные непосредственно с управлением, но способные оказать значительное влияние на результаты деятельности организации. К законам третьей группе относятся экономические, юридические, социальные и иные законы. Такие законы можно обозначить термином «специальные».

К общим законам управления относятся:

  • Закон соответствия социального содержания управления форме осуществления деятельности являющейся объектом управления.
  • Закон преимущественной эффективности сознательного и планомерного управления.
  • Закон единства системы управления.
  • Закон соотносительности управляющей и управляемой систем.
  • Закон соответствия содержания и форм прямой и обратной связи в системе управления, экономической природе отношений между ее подсистемами.
  • Закон единства действий законов управления.

Среди частных законов управления можно выделить законы, относящиеся к управляющей подсистеме, законы организации (т.е. управляемой подсистемы)и др.

К частным законам, касающимся управляющей подсистемы относятся:

  • Закон изменения функций управления.
  • Закон сокращения числа ступеней управления.
  • Закон концентрации функций управления.
  • Закон распространения и контроля.

Специальные законы являются служебными законами управления. Они неразрывно связаны со спецификой деятельности организации. Например, для организаций, работающих в сфере тяжелого машиностроения, большое значение имеют законы механики, на которых основывается порядок проектирования и изготовления машин и оборудования. Для предприятий пищевой и фармацевтической промышленности особенно важны законы химии, без применения которых невозможна разработка и осуществление технологических процессов в этой области.

Однако среди специальных законов управления есть и такие, которые могут или должны применяться на любых предприятиях независимо от специфики их деятельности или организационно-правовой формы. Это экономические законы, регламентирующие порядок осуществления любой коммерческой деятельности, и юридические законы, регулирующие взаимоотношения хозяйствующих субъектов друг с другом и с органами государственной власти.

www.upravlenie24.ru

§ 5. Функции государственного земельного управления

Функции государственного земельного управления — виды деятельности государственных органов исполнительной власти, необходимые для организации исполнения земельного законодательства. Они включают:

предоставление и прекращение прав на земельные участки, землеустройство,

территориальное планирование и зонирование, учет земель и ведение земельного кадастра, регистрацию прав на зе!1?ельные участки,

контроль за использованием и охраной земель, включая мониторинг.

Нормативно-правовое регулирование означает деятельность органов государственного земельного управления по разработке и принятию подзаконных нормативных актов. Право принимать нормативные правовые акты в общем установлено Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», положениями о соответствующих ведомствах, другими законами и подзаконными актами. В частности, Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации в число функций министерства включено издание нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Предоставление и прекращение прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, а также изъятие земель, находящихся в частной собственно. сти, представляет собой деятельность по распределению и перераспределению земель. В необходимых случаях предоставлению прав на земельный участок одному лицу предшествует вынесение решения о прекращении прав на этот участок другого лица или изъятие земельного участка для государственных нужд. Применение такой

§ 5. Функции государственного земельного управления 91

1 См. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506, а также ЗК РФ,

сложной процедуры необходимо главным образом при строительстве промышленных объектов, дорог, требующих изъятия земель сельскохозяйственного назначения, землепользования в городах и других поселениях. К данной функции относятся также действия государственных органов в связи с приватизацией земель и совершением иных сделок, связанных с отчуждением права собственности.

Государственный контроль за использованием и охраной земель заключается в проверке намечаемых и реализуемых действий землепользователей, включая собственников, на предмет их соответствия требованиям законодательства. Контроль осуществляется в форме инспекционных проверок, экспертиз, выявления правонарушений и применения мер ответственности. Разновидностью контроля является мониторинг, под которым понимается деятельность по наблюдению за состоянием почв. § 1. Понятие и порядок землеустройства 93

lawbook.online

Функции законов государственного управления

1.3. Категории, законы и методы теории государственного управления

Любая наука предполагает выявление и анализ собственного категориального аппарата и закономерностей. Существуют категории и законы государственного управления.

Категории – это понятия, слова, с помощью которых наука раскрывает свой предмет. Категориальный аппарат науки государственного управления достаточно велик. К основным категориям относят следующие: «государство», «государственное управление», «управление», «государственные органы», «методы государственного управления», «принципы государственного управления» и т. д. Бесконечное многообразие категорий можно группировать как по уровню обобщения (общие и частные), так и по содержанию (категории, характеризующие субъекты государственного управления, объекты государственного управления, процесс государственного управления и т. д.). Перечень базовых категорий дается в оглавлении настоящего учебного пособия, в перечне экзаменационных вопросов, в рабочей программе курса.

Объективные законы управления, в отличие от правовых законов, регулирующих общественные отношения, – это описываемые научной теорией существенные, необходимые и повторяющиеся общие формы взаимосвязей между управляющим субъектом и управляемым объектом, между управляющей системой и социальной средой, а также между государством в целом и его органами управления. Законы управления выражают необходимость и всеобщность тех сторон, моментов управленческой деятельности и отношений, которые исторически складываются, закрепляются и воспроизводятся в структуре и функциях государственного управления.

Законы государственного управления в содержательном плане представляют собой аккумуляцию опыта политической руководящей и административно-государственной деятельности.

Независимо от того, осознаются законы субъектом или не осознаются, они реально существуют в виде необходимости, объективной зависимости действий субъекта от определенных факторов и проявляются либо стихийно, в форме спонтанной саморегуляции, либо реализуются сознательно – в виде практического использования научного знания. Сформулированное теорией понятие того или иного закона служит основой объяснения и прогнозирования социально-политических и других общественных процессов. Критерий реальности объективных законов государственного управления – проявление в разнообразных действиях субъекта, в управленческих отношениях регулярной повторяемости существенно значимых результатов управленческих действий.

Отправным пунктом в анализе объективных законов государственного управления можно было бы назвать закон зависимости управляющего воздействия субъекта на объект от состояния системы государственного управления и социальной среды.

Состояние системы государственного управления характеризуется прежде всего ее типологическими признаками – как системы авторитарной или демократической. Понятие «состояние» отражает также уровень развитости структур, функций, нормативно-правовой базы и других элементов системы.

Любая система государственного управления функционирует в определенной социальной среде, т. е. в рамках конкретного общества и присущих ему экономических отношений, сложившейся социальной структуры, культурной среды, социально-психологической атмосферы. Понятно, что эти факторы непосредственно или опосредованно оказывают воздействие на характер деятельности управляющей системы. Объективная по отношению к субъекту управления социальная среда не механически отражается в логике управленческого процесса, а трансформируется под воздействием накопленного управленческого опыта, объема и характера информации, которой располагают управленческие структуры.

Особенности субъектно-объектных отношений, выбор доминирующих моделей воздействия правящей власти на общество в значительной степени зависят от конкретно-исторического образа общества, данного государства, его исторических традиций.

По мере исторического развития общества и государства политические и административные структуры усложняются, становятся разнообразней. Возрастающее многообразие общественной жизни и государственных институтов, их деятельности обусловило необходимость усиления регулирования и управления общественными процессами.

Сложившееся в истории государственного строительства разделение ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) и соответствующих им управляющих субъектов (центров управления) стало всеобщей формой функционирования государственной власти, воспроизводящейся в различных модификациях в любом демократическом государстве, т. е. объективным законом, – это закон рассредоточения центров власти и управления.

Структура организации власти и государственного управления исторически закрепилась в таких всеобщих формах, как централизация и децентрализация. Взаимосвязь (единство) данных противоположных процессов (отношений) также характеризуется признаками объективного закона. Эти формы процессов выражают объективно необходимые стороны организации системы власти и управления; они воспроизводятся в государственном строительстве различных стран на разных исторических этапах развития. В бывшем Советском Союзе жесткий централизм пронизывал всю политическую систему, тогда как формально государство считалось федеративным.

Существенные взаимосвязи функций, структур, уровней и центров государственного управления характеризуют целостность системы в идеале, т. е. какой, по определению, она должна быть. Реальное же состояние представляет собой эволюцию системы в направлении достижения полноты целостности, реализации ее сущности, заложенных в системе объективных возможностей. Движение системы к целостности состоит в том, чтобы:

а) охватить своим воздействием все социально значимые процессы государственной жизни;

б) обеспечить оптимально возможную полноту реализации управленческих функций;

в) устранять противоречивость элементов системы, препятствующую ее нормальному функционированию;

г) создавать недостающие органы, институты и нормы.

В совокупности эти процессы составляют содержание саморазвития системы государственного управления – ее общего объективного закона.

По природе своей любая система социального управления, в том числе государственного, несет в себе объективно заложенную способность реагировать на изменение социальной среды (общества, государства) и на изменение своего внутреннего состояния. Потенциальная способность выражается в адаптации системы и в ее саморазвитии, что является необходимым условием не только бытия и стабильности системы, но и эффективной реализации функций. Саморазвитие – объективно возможный способ существования системы государственного управления. Процесс саморазвития не исчерпывается качественными изменениями информационной базы управления. Основное – это преобразование социально-политической природы и главных компонентов системы государственного управления, что связано с изменением во властных отношениях. Отсюда конфликтный характер процесса – специфическая черта закона.

В принципе, система законов теории государственного управления велика и многообразна (от закона соответствия субъекта государственного управления объекту государственного управления до закона Паркинсона), однако пока она изучена недостаточно, слабо систематизирована и почти не используется в реальной практике государственного управления России.

Объективные законы теории государственного управления проявляются специфически в различных политических системах: так, в президентских республиках (в частности в США) разделение властей определяется системой «сдержек» и «противовесов». Соотношение централизации и децентрализации управления регулируется федеративным устройством государства. В парламентских республиках законодательные органы власти и управления доминируют над исполнительными. В унитарных государствах, в отличие от федераций, централизация управления превалирует над децентрализацией[3].

Арсенал исследовательских средств и инструментов теории административно-государственного управления включает все основные методы научного исследования: анализ и синтез, индукцию и дедукцию, сравнение, обобщение. Кроме того, значительную роль играют такие методы, как структурный, системный, функциональный, диалектический, исторический, ситуационный и др. Все они направлены на получение нового знания, но действуют по-разному: если исторический метод позволяет получить новое знание об объекте посредством изучения его прошлого, то диалектический метод помогает понять сущность изучаемого объекта через выявление его базовых внутренних противоречий.

Вышеописанные методы носят общенаучный характер, однако существуют и специфические методы, позволяющие получать главным образом социальную информацию. К ним относятся статистические, экономические, социологические методы. Так, среди социологических методов можно назвать опрос, интервью, анализ документов, социологическое наблюдение и эксперимент. Сложность и многоаспектность государственного администрирования требуют исследования фактов в их совокупности, во взаимообусловленности, поэтому и методы исследования должны применяться системно, в комплексе.

velib.com

ОБЪЕКТИВНЫЕ ЗАКОНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное управление — это особый тип социального управления. Его существенное отличие от социального, как от­мечалось выше, заключается в политическом характере. Это не исключает объективной стороны управленческой деятельности государственных институтов и управленческих отношений. Бу­дучи субъективным фактором, т.е. воплощением коллективного разума и воли наиболее активной части общества, государствен­ное управление характеризуется своими объективными закона­ми и ими обусловленными и их отражающими принципами. В процессе управления субъективный фактор переплетается с объек­тивным, внутренняя логика управления — с логикой функцио­нирования и изменения управляемого объекта. Объективация субъекта и субъективация объекта — суть проявление этой диа­лектики.

Недостаточное понимание диалектической взаимосвязи субъ­ективного и объективного факторов в управленческой деятельно­сти приводит к односторонним подходам — от отождествления государственного управления с хозяйственно-экономическими и другими общественными процессами до его противопоставления им. Подобные крайности открывают шлюзы волюнтаризму или толкают на путь пассивного следования за естественным, спон­танным ходом вещей. В нем — оправдание, с одной стороны, «всемогущества» управляющего государственного субъекта, а с другой, — иждивенческой психологии надежд и упований на объек­тивную природу потенциальных преимуществ «свободного» рын­ка и гражданского общества, в котором якобы господствует спон­танная саморегуляция.

Корректный анализ объективного фактора в государственном управлении важен с точки зрения выяснения специфики объек­тивных законов, а также сущности и содержания принципов уп­равления — проблемы достаточно сложной и мало разработан­ной, особенно что касается законов управления.

Проблема объективного фактора в государственном управле­нии имеет две стороны:

а) вопрос о влиянии на управление реального естественного процесса жизнедеятельности общества или его частей как объек­та управления;

б) вопрос о зависимости управления как функции и института государства от его существенных признаков.

Государственное управление как целенаправленная деятель­ность, надстраивающаяся над деятельностью общества, в конеч­ном счете определяется его состоянием, потребностями и интере­сами. Вместе с тем его объективные законы есть не что иное, как общие, информационные по природе, законы социального управ­ления. В совокупности те и другие образуют первичный объек­тивный фактор института государственного управления, его объек­тивную основу. В то же время институт управления составляет часть государства и воплощает в себе объективные свойства и закономерности государства как относительно самостоятельной подсистемы социума. Отсюда социально-политическая сущность специфических законов управления, что не исключает их инфор­мационного аспекта. Объективные законы управления, в отличие от правовых законов, регулирующих общественные отношения, — это описываемые научной теорией существенные, необходимые и повторяющиеся общие формы взаимосвязей между управляю­щим субъектом и управляемым объектом, между управляющей системой и социальной средой, а также между государством в целом и его органами управления. Законы управления выражают необходимость и всеобщность тех сторон, моментов управленчес­кой деятельности и отношений, которые исторически складыва­ются, закрепляются и воспроизводятся в структуре и функциях государственного управления.

Закономерные (законом обусловленные) структурные и функ­циональные взаимосвязи не действуют с неизбежностью, а реали­зуются в виде тенденций, пробивающихся через множество конк­ретных явлений и обстоятельств, индивидуальных актов поведе­ния и действий, подчиняющихся вероятностным «правилам игры». Реализация законов зависит от многих условий (перемен­ных), но прежде всего от управляющего субъекта, его знаний, способностей, но также и от управляемых сообществ людей. За­коны государственного управления в содержательном плане пред- ставляют аккумуляцию опыта политической руководящей и ад­министративно-государственной деятельности.

Государственная жизнь складывается из многообразных дей­ствий политических субъектов, административных кадров, уч­реждений и граждан. Из многочисленных видов деятельности и отношений историческим опытом выделяются общие, существен­ные, с необходимостью регулярно повторяющиеся при сходных обстоятельствах формы связей и способы действий. Именно те, которые соответствуют объективным потребностям государства. Несмотря на то, осознаются субъектом или не осознаются, они реально существуют в виде необходимости, объективной зависи­мости действий субъекта от определенных факторов и проявля­ются либо стихийно, в форме спонтанной саморегуляции, либо реализуются сознательно — в виде практического использова­ния научного знания. Сформулированное теорией понятие того или иного закона служит основой объяснения и прогнозирова­ния социально-политических и других общественных процес­сов. Критерий реальности объективных законов государствен­ного управления — проявление в разнообразных действиях субъекта, в управленческих отношениях, регулярной повторяе­мости существенно значимых результатов управленческих дей­ствий.

Оппоненты изложенной материалистической концепции зако­нов политической жизни и государственного управления обычно подчеркивают общеизвестный факт, что политические и в целом управленческие действия — это индивидуальные акты активнос­ти; они носят уникальный характер; несут на себе печать поли­тических страстей, воль и желаний, профессионализма или, на­оборот, дилетантизма и т.д. Однако достоинство теоретической науки в том и состоит, что она вскрывает за явлениями уникаль­ными и действиями индивидуальными нечто единое, существен­ное и необходимое. Еще знаменитый французский политолог Мон­тескье в своем произведении «О духе законов» подметил трудно­сти в осознании законов политики. Разумные существа, писал он, не следуют с тем же постоянством, как физический мир, при­сущим им неизменным законам. Причиной тому являются: огра­ниченность людей и связанная с нею способность заблуждаться, а также свойственное природе разумных существ стремление дей­ствовать по собственным побуждениям. И все же «в каждом различии есть единообразие, и в каждом изменении — постоянство»

[1].

Отправным пунктом в анализе объективных законов государ­ственного управления можно было бы назвать общий закон соци­ального управлениязависимости управляющего воздействия от состояния системы и внешней среды, но в его специфической форме выражения и интерпретации. А именно: закон зависимос­ти управляющего воздействия субъекта на объект от состоя­ния системы государственного управления и социальной среды.

Состояние системы государственного управления характеризу­ется прежде всего ее типологическими признаками: как системы авторитарной или демократической. Понятие «состояние» выра­жает также уровень развитости структур, функций, нормативно-правовой базы и других элементов системы.

Любая система государственного управления функционирует в определенной социальной среде, т.е. в рамках конкретного общества и присущих ему экономических отношений, сложив­шейся социальной структуры, культурной среды, социально-пси­хологической атмосферы. Понятно, что эти факторы непо­средственно или опосредованно оказывают воздействие на ха­рактер деятельности управляющей системы. Объективная по отношению к субъекту управления социальная среда не механи­чески отражается в логике управленческого процесса, а транс­формируется под воздействием накопленного управленческого опыта, объема и характера информации, которой располагают управленческие структуры.

Особенности субъектно-объектных отношений, выбор домини­рующих моделей воздействия правящей власти на общество в значительной степени зависят от конкретно-исторического обра­за общества, данного государства, его исторических традиций.

Монархическому Российскому государству была присуща ис­торически неповторимая специфическая система государственно­го управления, сущность которой аккумулировалась в укореняв­шемся веками определенном типе властвования. Правящая власть, независимо от того, кем она субъективно была представлена и в большей или меньшей мере использовала насилие по отношению к подвластным массам народа, играла не просто основную, веду­щую, но «всеопределяющую роль» в управлении государством и обществом. Она, пишет историк профессор В.В. Журавлев, про являла себя во многом как сила самодостаточная, оставаясь струк­турой, ртоящей над обществом и ведущей с ним бесконечную борь­бу. Верхи предпочитали не советоваться с обществом, не улав­ливать зреющие в его недрах настроения и потребности, но навя­зывать ему свои представления об общественном развитии, свои модели этого развития. Укоренившийся инстинкт власти навя­зывать обществу свою волю сочетался со стремлением «осчаст­ливливать» общество, определить ему ту или иную «великую» цель, попутно требуя от народа ради ее достижения многочислен­ных жертв [2]. Навязывание подвластному обществу зачастую иррациональной «спасительной» цели порождало необходимость применения принуждения к тем политическим силам, которыми эта цель не воспринималась. Конфронтационный характер воз­действия правящей власти на управляемых сложился в России под влиянием специфических экономических, социальных, при­родных, мировоззренческих и других условий.

Для России традиционно характерна чрезмерная персонифи-цированность государственной власти, проводимой власть иму­щими политиками, что связано с зависимостью принимаемых важ­нейших государственных решений от личных качеств политичес­ких лидеров.

Исторически сложившаяся специфика авторитарного харак­тера воздействия властного управляющего субъекта на общество, как известно, не была разрушена российскими революциями. Его черты в несколько модифицированном виде сохранились до на­ших дней.

По мере исторического развития общества и государства по­литические и административные структуры усложняются, ста­новятся разнообразней. Многократно увеличивается объем ин­формации, перерабатываемой системами социального и государ­ственного управления. По сравнению с первичным элементар­ным информационным обслуживанием функционирования про­изводящей экономики (сбором сведений об участии в работах отдельных членов сообщества, ресурсах и пр.) объем информа­ции, которым располагает современное государство, вырос на множество порядков.

Возрастающее многообразие общественной жизни и государ­ственных институтов, их деятельности обусловило необходимость усиления регулирования и управления общественными процессами. В теории социального управления эта объективная необ­ходимая тенденция рассматривается как общий закон социаль­ного управления. (Понятие «регулирование» обозначает необ­ходимый признак управления.) В государственном управлении эффект действия данного закона, отмечает М.Н. Мысин, «наи­более наглядно проявляется в рационализации рычагов соци­ального регулирования на основе высокоспециализированных методов, разрабатываемых наукой управления» [3]. Автор ха­рактеризует основные изменения, связанные с усилением регу­ляции в государственном управлении. Это усложнение и усиле­ние взаимосвязи проблем и расширение круга факторов, кото­рые необходимо учитывать при разборке решений; рост масш­табов и сложности реализуемых проектов и программ, значимо­сти и стоимости стратегического решения и соответственно цены возможных ошибок; возрастание размеров, сложности и стоимо­сти самого управленческого аппарата и соответственно измене­ние характера управленческого процесса; возрастание требова­ний к решению вопроса эффективности использования ресурсов, имеющихся в распоряжении органов власти и управления, по­скольку они ограничены.

Теоретическое обоснование закона усиления регулирования и управления как общего для государственного управления можно углубить и расширить. Усложнение проблем, увеличение числа факторов, которые влияют на разработку и принятие стратеги­ческих и других государственных решений, происходит в силу объективной потребности совершенствования государственного управления как системно-интегрированной деятельности. Стиму­лируют процесс активизации этой деятельности растущие потреб­ности решать усложняющиеся задачи обеспечения целостности общества и совершенствования его политической формы органи­зации, необходимость регулирования и разрешения социальных конфликтов — основного условия сохранения стабильности и един­ства общественного организма. Проблема целостности в совре­менных условиях актуальна для всех стран, и в особенности для России, оказавшейся в системном кризисе, грозящем разрушить почти тысячелетнее государственное образование. В числе важ­нейших факторов, определяющих направленность и содержание государственного управления:

— повышение его роли в жизни общества,

— расширение круга общественно-жизненных интересов, без реализации которых Российскому государству не выжить, а цело­стность общества не сохранить.

Имеются в виду как интересы личности, так и интересы наци­онально-государственные: реальное обеспечение конституционных прав и свобод человека; обеспечение безопасности личности и самого государства; достижение соответствующего цивилизацион-ным, международным стандартам уровня материального и куль­турного благосостояния народа; сохранение жизнеобеспечиваю­щей экологической среды и т.д. Как никогда, возросло значение прогнозирования последствий не только принимаемых решений, но и применения новейших технологий управленческих действий. Информационные технологии — обоюдоостры. Они могут слу­жить и служат в руках агрессивного субъекта сверхмощным ору­жием разрушения социальных систем и цивилизаций.

Особый вопрос об увеличении стоимости управления: профес­сионального аппарата, разрабатываемых проектов и программ. Постоянные разговоры о дороговизне управленческого аппарата и его деятельности могут быть признаны обоснованными только по отношению к чрезмерно раздутому бюрократическому аппара­ту с низкой эффективностью его работы. Нет универсальных ко­личественных параметров государственного аппарата, но есть об­щепризнанные критерии качества его организации и деятельнос­ти: государственная и общественная эффективность. Этому воп­росу будет посвящена одна из глав настоящей работы.

Проблема закономерности усиления государственного управ­ления и его роли в обществе для отечественной политической мысли не нова. Она ставилась и многократно обсуждалась совет­скими авторами. Однако анализ ее сводился к возрастанию роли политического партийного руководства, что, конечно, сужало поле исследования, а главное, ориентировало научную аргументацию в русло обслуживания авторитарного политизированного партий­но-государственного управления.

Логика анализа объективной зависимости управленческого процесса от состояния социальной среды, в том числе от структу­ры общественной системы, последовательная реализация инфор­мационного подхода подводит к выявлению специфических струк­турно-функциональных законов. В теории социального управле­ния сформулирован общий закон «необходимого разнообразия». В некоторых источниках говорится о принципе разнообразия. Им определяются объективные возможности (границы) управля­ющего воздействия на общество, исторической тенденцией кото­рого является возрастающее многообразие общественной жизни. Понятие «разнообразие» — обозначение информации, как и по­нятие «ограниченное разнообразие». Разнообразие также и объек­тивно существующие различия между предметами.

Действие данного закона в государственном управлении про­является в объективных требованиях двоякого рода. Первое — это необходимость сочетания управляющего воздействия на об­щество с его самоорганизацией, с учетом стихийной саморегуля­ции социальной системы. Необходимого потому, что искусствен­но создаваемая система, каковой является государственная, не может охватить своим регулирующим воздействием необъятное многообразие естественной системы—социума. Объект государ­ственного управления всегда очерчен ограниченным разнообра­зием (информационное содержание), доступным для рациональ­ного преобразования. Явления стихийной саморегуляции не бы­вают однозначными по отношению к целям управляющего субъек­та: они могут в той или иной мере соответствовать целям или, наоборот, препятствовать их реализации. Таковые, в частности, возникают под влиянием ошибок в государственной политике, когда направленность деятельности органов власти расходится с целями и интересами управляемых. Последние в сложившейся ситуации прибегают либо к стихийному сопротивлению приня­тым решениям, либо к «теневой адаптации» к возникшей ситуа­ции. Например, в виде «теневой экономики». Так что, подчерки­вая необходимость сочетания управления с саморегуляцией, нужно иметь в виду позитивные ее проявления, т.е. формирующиеся в поле целей управляющего субъекта.

Второе. Рассматриваемый закон обычно трактуется в смысле теоретического обоснования иерархической структуры управле­ния [4]. Ограниченность объема информации (разнообразия), пе­рерабатываемой любым субъектом, исключает возможность со­средоточить все полномочия по управлению обществом в руках одного централизованного органа. Поэтому возникает необходи­мость в передаче некоторых полномочий от центрального органа органам нижестоящих уровней, т.е. в построении иерархической структуры управления. Информационная перегрузка, равно как и дефицит информации, снижает способность управляющего субъекта выполнять свою функцию. Возникает потребность в спе­цифических для государства организационных формах построе­ния органов управления: по вертикали — высший, региональ­ный, местный уровни; по горизонтали — разделение видов уп­равленческой деятельности и центров принятия решений соот­ветственно региональным образованиям.

Эти формы организации управления, выработанные полити­ческой практикой, детерминированы не только потребностью обес­печить способность управляющего субъекта справляться с пере­работкой актуальной информации. Они возникают и утвержда­ются из необходимости, во-первых, блокировать концентрацию властных и управленческих полномочий в руках отдельных лиц и группировок; во-вторых, обеспечить участие в управлении го­сударством народных масс, их контроль за деятельностью госу­дарственного субъекта, иначе говоря, создать механизм обратной связи. На языке политической теории — это демократические формы организации власти и управления.

Сложившееся в истории государственного строительства раз­деление ветвей власти (законодательной, исполнительной и су­дебной) и соответствующих им управляющих субъектов (цен­тров управления) стало всеобщей формой функционирования го­сударственной власти, воспроизводящейся в различных модифи­кациях в любом демократическом государстве, т.е. объективным законом. Это — закон рассредоточения центров власти и уп­равления.

Он означает: 1) необходимость формального и фактического расчленения (разделения) функций государственной власти в уп­равлении по горизонтали и вертикали на относительно самостоя­тельные ветви и уровни власти, которые должны осуществляться различными, независимыми друг от друга органами (института­ми). Причем одна из ветвей власти, непосредственно представля­ющая сообщество избирателей, организованная как орган кол­лективный, может контролировать другие ветви. Власти различ­ных уровней: центральная федеральная, региональная, местная — разграничиваются по предметам ведения и полномочиям; 2) требование взаимного сдерживания властей, взаимного огра­ничения и взаимного контроля, в том числе ограничения пред­ставительной (законодательной) власти, контрольной функции сферы ее действия. Иными словами, осуществление системы «сдер-жек» и «противовесов», закрепленной впервые в конституции США. Каждая ветвь власти должна иметь пределы действия сво­их полномочий, свою сферу действия; 3) необходимость равнове­сия ветвей власти, чтобы ни одна из них не могла во всех отно­шениях доминировать над другими и быть свободной от ответ­ственности перед законом. Преимущества исполнительной власти в административно-государственном управлении должны ограни­чиваться контрольной и законодательной функциями власти пред­ставительной и действием власти судебной.

Разделение ветвей власти и центров управления не исключает единства государственной власти как таковой и необходимости одного верховного субъекта управления. Такая система дополня­ется иерархической структурой властных управленческих орга­нов и отношений.

Иерархия, как известно, означает расположение институтов власти и управления по вертикали: в порядке их подчиненности снизу доверху, от низшего уровня к высшему. Для государствен­ной системы власти и управления иерархическая структура орга­низации является объективно необходимой, всеобщей формой ее бытия и функционирования. Государственное управление, как уже говорилось, со времени его исторического возникновения нераз­рывно связано с политической и административной властью. От­ношение «управляющий — управляемый» есть одновременно и отношение «властвующий (подчиняющий) — подвластный (под­чиненный)». Без власти не существует государственного управле­ния. Это — объективная взаимосвязь, не зависящая от воли ка­кого-либо властителя или управляющего, если бы даже он возна­мерился выполнять свою государственную функцию, не исполь­зуя рычагов власти в различных ее разновидностях. Иерархичес­кая структура организации управления в каждой конкретной политической системе приобретает свою, соответствующую ей и характеру государственного устройства общества, модификацию.

Структура организации власти и государственного управле­ния исторически закрепилась в таких всеобщих формах, как цен­трализация и децентрализация. Взаимосвязь (единство) данных противоположных процессов (отношений) также характеризует­ся признаками объективного закона. Эти формы процессов выра­жают объективно необходимые стороны организации системы вла сти и управления; они воспроизводятся в государственном строи­тельстве различных стран на разных исторических этапах разви­тия. Например, децентрализация государственной власти и уп­равления в США была заложена в федеральной форме устройства государства, узаконенной Конституцией 1787 г. Во Франции же вплоть до 80-х гг. XX столетия существовала жесткая централи­зация, унаследованная от Наполеона. Только социалисты, буду­чи у власти, в 1981 г. открыли путь для осуществления децент­рализации, сделав тем самым новый шаг на пути демократичес­кого преобразования управления обществом. В бывшем Совет­ском Союзе жесткий централизм пронизывал всю политическую систему, тогда как формально государство считалось федератив­ным.

Процессы централизации и децентрализации по содержанию представляют концентрацию и деконцентрацию власти и управ­ленческой деятельности. Они так или иначе становятся реально­стью потому, что необходимы, являясь формой выражения обще­социального закона усиления регулирования. И действительно, централизация есть не что иное, как интенсификация управляю­щего воздействия на управляемый объект по вертикали путем концентрации полномочий и ресурсов в руках единого централь­ного органа. Децентрализация же, напротив, — передача полно­мочий сверху вниз и создание относительно самостоятельных орга­низаций, самообеспечивающихся необходимой информацией для реализации полномочий, переданных им вышестоящим органом. Тот и другой противоположные процессы объективно взаимосвя­заны, поскольку:

а) составляют две стороны общего процесса функционирования государственных институтов;

б) подчинены реализации потребности усиления управляюще­го воздействия государства на общество, обеспечения его целост­ности, стабильности, и вместе с тем прогрессивного развития.

Если централизация служит сосредоточению имеющихся у го­сударства ресурсов управления (всегда ограниченных по сравне­нию с потребностью), то децентрализация направлена на поиск, создание и использование резервных, потенциальных ресурсов. В частности, организационных: формирование территориальных объединений административно-государственных органов для ре­шения региональных проблем; создание проблемно-целевых групп; проведение тематических исследований по вопросам, связанным с разработкой новых технологий управления и т.д.

Политическая история выработала и такую всеобщую и необ­ходимую форму организации государственного управления, как его системный характер. Системная форма организации — объек­тивный закон государственного управления. Выше отмечалось, что государственное управление функционирует и решает объек­тивно стоящие перед ним задачи только в виде единого целого, взаимосвязанного образования его элементов и процессов. Сис­темность — необходимая и существенная форма бытия государ­ственного управления как института. Отсюда и системный под­ход как методологический принцип объяснения данного феноме­на и практического его осуществления. Комплекс индивидуаль­ных и коллективных управленческих действий только тогда ста­новится системой, когда субъектом реализуется данный принцип.

Закон системности государственного управления находит выражение в существенных взаимосвязях элементов и процессов управления (закономерностях). К таковым можно отнести:

— единство основных функций управления (А.И. Радченко): целеполагания, прогнозирования и планирования, информирова­ния, организации, координации и регулирования, активизации,контроля, обобщения и оценки результатов — на всех уровнях государственного управления. Единство функций образует общий процесс управления, слагающийся из последовательно осуществ­ляемых этапов (фаз), содержание которых составляет реализа­ция одной или одновременно нескольких функций (например, планирования и информирования). Внутренняя взаимосвязь фун­кций обусловлена самой природой управления как рациональной деятельности, а также системообразующей политической и нор­мативно-ценностной основой государственного управления;

— единство уровней государственного управления: централь­ного (федерального), регионального, местного; взаимодополнение государственного управления и самоуправления; взаимодействие в едином процессе центров-субъектов управления, разделенных как по вертикали, так и по горизонтали;

— единство общей и частных систем государственного управ­ ления, поскольку последние строятся на базе общегосударствен­ной и являются конкретной реализацией ее целей в отдельных сферах и отраслях жизнедеятельности людей.

Отмеченные существенные взаимосвязи функций, структур, уровней и центров государственного управления характеризуют целостность системы в идеале, т.е. какой по определению она должна быть. Реальное же состояние представляет собою эволю­цию системы в направлении достижения полноты целостности, реализации ее сущности, заложенных в системе объективных воз­можностей. Движение системы к целостности состоит в том, что­бы: а) охватить своим воздействием все социально значимые про­цессы государственной жизни; б) обеспечить оптимально возмож­ную полноту реализации управленческих функций в их взаимо­связи, а также единую направленность в управляющей деятель­ности субъектов различных ветвей и центров власти; в) устра­нять противоречивость элементов системы, препятствующую нор­мальному ее функционированию; г) создавать недостающие орга­ны, институты и нормы. В совокупности эти процессы составля­ют содержание саморазвития системы государственного управ­ления — ее общего объективного закона.

По природе своей любая система социального управления, в том числе государственного, несет в себе объективно заложенную способность реагировать на изменение социальной среды (обще­ства, государства) и на изменение своего внутреннего состояния. Потенциальная способность выражается в адаптации системы и в ее саморазвитии, что является необходимым условием не только бытия и стабильности системы, но и эффективной реализации функций. Саморазвитие — объективно возможный способ суще­ствования системы государственного управления. Процесс само­развития не исчерпывается качественными изменениями инфор­мационной базы управления. Основное — это преобразование со­циально-политической природы и главных компонентов системы государственного управления, что связано с изменением во власт­ных отношениях. Отсюда конфликтный характер процесса — спе­цифическая черта закона.

В рамках одной и той же политической системы и еще более при переходе к новой претерпевают качественные преобразова­ния субъекты управления, в частности расширяется участие в управлении народных слоев. К управлению государственными делами приходят наиболее подготовленные профессионально кад­ры политиков и администраторов. Обогащаются функции управ­ления, совершенствуются организационные методы и стили управляющей деятельности. Перестраиваются государственные структуры власти и управления соответственно потребностям по­литической и общественной рациональности. Складываются оп­тимальные схемы распределения полномочий между центральны­ми, региональными и местными органами.

Политическая история нашей страны в XX в. изобилует многи­ми фактами, подтверждающими реальность действия (в позитив­ном и негативном плане) закона саморазвития системы государ­ственного управления. Сложившийся веками тип властвования и правления в царской России, сохранявший столетиями свою каче­ственную определенность, не реагировавший на происходившие изменения в государстве и связанные с ними потребности и инте­ресы даже господствующих классов, элитных слоев общества, в конечном счете привел к краху всей государственной машины. Создание новой системы власти и государственного управления в результате Октябрьской революции, пусть даже авторитарной, но вначале весьма динамичной, обеспечило самосохранение единого государства, его управляемость и обновление. Однако к 1980-м гг. авторитарная система власти и управления исчерпала свою спо­собность рационального воздействия на общество и превратилась в совокупность закостеневших институтов, во многом блокировав­ших собственное взаимодействие, препятствовавших разрешению накопившихся проблем. Возникшая на месте советской системы нынешняя российская система, как уже отмечалась, пока не обна­ружила способность к динамизму. Она сконструирована в некото­рых узлах из взаимоисключающих элементов, оставшихся от со­ветской системы и привнесенных извне западных моделей властно-управленческих отношений. Проблема достижения соответствия системы государственного управления современному состоянию Российского государства и общества — одна из актуальных.

Закон развития государственного управления находит свое проявление и обеспечивается действием других рассмотренных нами законов: зависимости управляющего воздействия субъекта на объект от состояния системы государственного управления и социальной среды, усиления регулирования и управления обще­ственными процессами, расчленения центров власти и управле­ния, единства централизации и децентрализации последних.

Охарактеризованные объективные законы государственного управления проявляются специфически в различных политичес ких системах. Так, в президентских республиках (в частности, в США) разделение властей и соответственно центров принятия государственных решений предполагает их баланс, обеспечивае­мый системой «сдержек» и «противовесов». Соотношение цент­рализации и децентрализации управления регулируется федера­тивным устройством государства. В парламентских республиках доминируют законодательные органы власти и управления над исполнительными. В унитарных государствах, в отличие от феде­раций, централизация управления превалирует над децентрали­зацией.

Изложенный анализ законов государственного управления в известной мере дискуссионен. Это и понятно, ибо он затрагивает мало разработанную проблему. Достаточно сказать, что в извест­ных нам учебниках и учебных пособиях по теории государствен­ного управления, изданных в последние годы, данная проблема по существу не рассматривается. Возможная дискуссия будет сти­мулировать развитие науки управления по одной из ее карди­нальных проблем.

1.Монтескье Ш. Избр. произведения. — М., 1995. С. 164.

2. Мысин Н. Теория социального управления. С. 146.

4. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс
лекций. — М.: Юрид. лит-ра, 1997. С. 187;Атаманчук Г.В. Тео­
рия государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, до-
полн. — М.: Омега-Л., 2004. С. 167-168;

helpiks.org

Популярное:

  • Закон вступление в права наследства Основное содержание закона о наследстве Закон о наследстве регулирует особую процедуру, которая обусловливает переход прав и обязанностей, а также имущества умершего гражданина его родственникам или иным лицам, в том числе […]
  • Жалоба на методиста Если не устраивает заведующая детским садом … Вопрос: Добрый день! Г. Калининград. Скажите, пожалуйста, если родителей полностью не устраивает заведующая детским садом, могут ли они требовать от начальника управления образования […]
  • Бланк заявления иностранного гражданина по месту жительства Как составляется заявление иностранного гражданина или лица без гражданства о регистрации по месту жительства Житель другого государства, прибывший в РФ, должен подать в миграционную службу заявление иностранного гражданина или […]
  • Помощь юриста по автокредиту Суд по автокредиту – советы адвоката Если вы берете целевой кредит на покупку автомобиля, то купленная вами машина будет оформлена как залог. Грубо говоря, в случае невыплаты автокредита банк имеет право забрать у вас автомобиль […]
  • Счетчики на газ закон Президент РФ отменил обязательную установку счетчиков на газ Президент Владимир Путин подписал закон, который вносит поправку в закон № 261-ФЗ "Об энергосбережении. " и отменяет обязательную установку газовых счетчиков в […]
  • Пособие по хиромантии для начинающих Обсуждения КНИГИ ПО ХИРОМАНТИИ 15 сообщений Законы научного чтения руки___________________________ Автор: Вильям БенхамПереводчик: С. ВойцеховГод выпуска: 1998 г.___________________________ Книга представляет собой полноценный […]
  • Получить пенсионные накопления по наследству Как унаследовать средства пенсионных накоплений наследодателя? Наследодатель при жизни вправе в любое время подать заявление в территориальный орган ПФР и определить конкретных лиц (правопреемников) и доли средств, которые […]
  • Приказ мчс по службе Приказ МЧС России от 6 июля 2017 г. № 285 “Об утверждении примерной формы контракта о прохождении службы в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы” (не вступил в силу) В соответствии с частью 8 […]